Geen kledingwinkel in de periferie. Mag dat?
2018-01-30 | Auteur:

Geen kledingwinkel in de periferie. Mag dat?

Brancheringsregels in strijd  met Dienstenrichtlijn?

In veel bestemmingsplannen en provinciale ruimtelijke verordeningen worden bepaalde vormen van detailhandel geweerd uit het centrum of uit de periferie. Zo is een autohandel in het centrale winkelgebied van de stad doorgaans niet toegestaan en is andersom een grote supermarkt, zoals een Albert Heijn XL, en een Outlet store of schoenenwinkel niet toegestaan in de periferie. Vandaag is door het Hof van Justitie de vraag beantwoord of dergelijke brancheringsregelingen is toegestaan of dat deze in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.

Het Hof van Justitie heeft vandaag geoordeeld dat dergelijke brancheringsregelingen in strijd kunnen zijn met de Dienstenrichtlijn als niet is aangetoond dat deze regels noodzakelijk zijn in het kader van ruimtelijke ordening of milieu en niet is aangetoond dat de regels noodzakelijk zijn voor het beoogde doel en niet verder gaan dan nodig.

Hieronder licht ik de uitspraak toe en bespreek ik wat hiervan het gevolg kan zijn voor de praktijk.

Lijn van Afdeling over Dienstenrichtlijn

In het RO-magazine van juni 2014 schreef ik al dat brancheringsregels een inbreuk kunnen opleveren op artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU, de vrijheid van vestiging).
 
Over de vraag of dergelijke brancheringeisen ook strijdig kunnen zijn met de Dienstenrichtlijn was de lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) tot voor kort dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op detailhandel en evenmin van toepassing is in het ruimtelijke ordeningsspoor. Daarnaast zou de Dienstenrichtlijn niet van toepassing zijn op interne situaties. In het eerder genoemde artikel schreef ik al dat op dat oordeel wel wat is af te dingen en dat ook de Europese Commissie op dit punt een ander oordeel toegedaan én had aangekondigd om inbreukprocedures te starten.
 
Zie voor een uitgebreide toelichting het artikel uit RO-magazine van juni 2014.
https://www.ekelmansenmeijer.nl/nl/onze-mensen/anita-nijboer/publicaties/mogelijk-einde-van-het-verplichte-dpo  

Vragen Afdeling over Dienstenrichtlijn

Wellicht mede vanwege de aangekondigde inbreukprocedures van de Europese Commissie, heeft de Afdeling op 13 januari 2016 prejudiciële vragen gesteld over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op brancheringsregels uit bestemmingsplannen. 
https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=86415&summary_only=&q=appingedam
 
Het ging in deze zaak om het bestemmingsplan “Stad Appingedam” van de gemeenteraad van Appingedam. In dit bestemmingsplan is in een gebied net buiten het centrum, het ‘Woonplein’, genoemd, uitsluitend volumineuze detailhandel mogelijk. Dat is detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in bestaande winkelcentra. Het gaat dan bijvoorbeeld om bouwmarkten, wooncentra, autobedrijven en keukenwinkels. In het stadscentrum is op basis van het bestemmingsplan alle overige detailhandel toegestaan zoals kledingwinkels en boekenwinkels.
Een belegger wil een van de panden op het Woonplein verhuren aan de Bristol B.V. (een discountketen voor schoenen en kleding). Op basis van het bestemmingsplan is dat niet toegestaan. De belegger heeft aangevoerd dat deze branchering in strijd is met de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG).
 
Wat bepaalt de Dienstenrichtlijn?

Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn bepaalt, voor zover van belang, het volgende:
 
1.      De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.      De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a)      kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...]
3.      De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)      discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)      noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)      evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
 
Of sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn hangt af van de volgende vragen.
  • Kan verkoop van goederen worden beschouwd als een dienst;
  • Is de Dienstenrichtlijn ook van toepassing op een situatie waarbij iemand zich wil vestigen in zijn eigen lidstaat;
  • Is sprake van een ´eis´ als bedoeld in de Dienstenrichtlijn, en  zo ja,
  • Wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit of statutaire zetel, is sprake van een dwingende reden van algemeen belang en zijn de eisen die gesteld worden geschikt om het doel te bereiken en gaan ze niet verder dan nodig.

Voor wat betreft de vraag of sprake is van een dwingende reden van algemeen belang geldt dat de door het Hof erkende dwingende redenen onder meer zijn milieubescherming, ruimtelijke ordening en consumentenbescherming. Zuiver economische doelstellingen vormen echter geen dwingende reden van algemeen belang.

Conclusie Advocaat-Generaal

Op 18 mei 2017 publiceerde de advocaat-generaal zijn conclusie. Hij concludeerde dat de activiteiten van Bristol B.V. onder het begrip dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn vallen, dat door de brancheringsregeling een inbreuk wordt gemaakt op de Dienstenrichtlijn, maar dat deze inbreuk gerechtvaardigd kan worden als kan worden aangetoond dat daarmee op evenredige wijze de bescherming van het stedelijk milieu wordt nagestreefd.

Arrest Hof van Justitie over Dienstenrichtlijn

Het Hof van Justitie heeft de conclusie van de AG gevolgd. Het Hof heeft geoordeeld dat de activiteiten van Bristol B.V., te weten de verkoop van schoenen en/of kleren of andere goederen, vallen onder de definitie van een dienst als bedoeld in de Dienstenrichtlijn.

Het Hof oordeelt verder dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op een zuiver interne situatie, nu de uit de bewoordingen van de toepasselijke bepalingen uit de Dienstenrichtlijn niet volgt dat sprake moet zijn van een grensoverschrijdend aspect. De Dienstenrichtlijn is dan ook niet alleen van toepassing op de dienstverrichter die zich in een andere lidstaat wenst te vestigen, maar ook op degene die zich wenst te vestigen in zijn eigen lidstaat.

Voor wat betreft het antwoord op de vraag of de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn aan brancheringsregels in de weg staan, oordeelt het Hof dat eerst moet worden beoordeeld of de voorschriften uit het bestemmingsplan vallen onder het begrip ‘vergunningstelsel’ of ‘eis’ uit de richtlijn. Naar het oordeel van het Hof is een bestemmingsplan niet te beschouwen als een vergunningstelsel omdat sprake is van een besluit van algemene gelding maar is een bestemmingsplan wel te beschouwen als een eis. Een dergelijke eis is slechts toegestaan als aan alle in artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn richtlijn genoemde voorwaarden is voldaan. 

Betekenis van de uitspraak voor de praktijk

De Afdeling zal nog uitspraak moeten doen in deze zaak. Het is aan de Afdeling om te toetsen of geen onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of statutaire zetel, of sprake is van een dwingende  reden van algemeen belang, zoals het belang van ruimtelijke ordening en milieu en of de eisen die gesteld worden geschikt zijn en niet verder gaan dan nodig.

Het bestemmingsplan zal naar verwachting de eerste toets van het discriminatieverbod wel doorstaan. De tweede en derde toets worden al lastiger. In het bestemmingsplan stond vermeld dat  de reden voor de brancheringsregels is dat de leefbaarheid van het stadscentrum op deze manier wordt gewaarborgd. Dit blijkt ook uit paragraaf 5.9 van de toelichting op het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam. Daarin staat: “Kern van dit beleid is dat de positie van het bestaande winkelcentrum centraal staat. Het is van belang om dit bestaande centrum aantrekkelijk te houden voor bezoekersmotieven ‘boodschappen doen’ en ‘recreatief winkelen’. (…) Voor niet-frequente doelgerichte aankopen (bezoekersmotief ‘doelgericht winkelen’) is detailhandel buiten de bestaande winkelcentra mogelijk, indien deze moeilijk inpasbaar is in het bestaande centrum, (…).” Voor volumineuze detailhandel is in het centrum geen plaats meer en omgekeerd.

De vraag is echter of het belang om het centrum aantrekkelijk te houden voor bezoekers een voldoende ruimtelijk belang is of dat dit een verkapt economisch belang is. Daar komt nog bij dat het weliswaar verdedigbaar is dat volumineuze goederen, zoals bouwmarkten, vanwege de grootte van dat soort vestigingen niet inpasbaar zijn in het centrum maar dat dit andersom uiteraard niet het geval is. Een kleding/ of schoenenwinkel is op zich ruimtelijk inpasbaar in de periferie en zorgt mijns inziens niet voor negatieve ruimtelijke  effecten of negatieve milieueffecten. Daarmee samenhangend is het nog maar de vraag of het categorisch verbieden van bepaalde type detailhandel in de periferie niet onevenredig is.

Naar mijn mening zou de uitkomst uiteindelijk goed kunnen zijn dat het verbieden van bepaalde type detailhandel in de periferie in een geval als deze in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Dat zou betekenen dat de brancheringsregels in bestemmingsplannen en provinciale verordeningen, in ieder geval voor zover deze beogen bepaalde functies die op zich inpasbaar zijn in de periferie te weren, zoals supermarkten, internetafhaalpunten, kledingwinkels en outletstores, niet meer zijn toegestaan. Daarnaast zal ook goed moeten worden beoordeeld of brancheringsregels die bepaalde functies uit het centrum willen weren wel een ruimtelijk belang of milieubelang hebben.

De uitkomst van de procedure bij de Afdeling wacht ik dan ook met spanning af.

Hieronder  de link naar het arrest van het Hof van Justitie van vandaag (zaak C-31/16)
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=198844&pageIndex=0&doclang=nl&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=438411 
kennis